Se nell’ambito civilistico e penale siamo soliti considerare diritti quelli costituzionalmente garantiti (sia implicitamente, sia esplicitamente), nel comparto amministrativo si parla di interessi con riferimento particolare all’interesse pubblico ed all’interesse legittimo.
Poiché la materia di riferimento non vede il singolo come soggetto autonomo quanto invece come membro di una collettività di persone, i diritti di ciascuno possono essere bilanciati con quelli che sono gli interessi di un’intera comunità.
Le teorie che definiscono quali siano questi interessi sono diverse, e differente è il modo con cui legislatore ed giudice valutano le situazioni concrete.
L’economia (nella veste di micro e macro) offre un aiuto sostanzioso nel capire con precisione i beni collettivi oggetto di tutela anche se la nozione di interesse non può essere fornita in maniera univoca.
Sicuramente la costituzione tutela i beni privati e riconosce altresì i beni pubblici: ma cosa si intende per interesse pubblico ed interesse legittimo nel processo amministrativo?
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Cosa si intende per interesse pubblico?
Partiamo da un concetto: non si può indicare in maniera univoca e definitiva cosa sia l’interesse pubblico. La ragione di tale affermazione risiede in una serie di fattori, quali:
- l’evoluzione storica di una società.
- le esigenze di una società stessa.
- i poteri attribuiti dalla legge alle pubbliche amministrazioni preposte al perseguimento di un interesse generale.
I bisogni di una comunità variano a seconda dell’epoca storica e sono influenzati dal modo di pensare, di vedere, dalle mode e dalle contaminazioni culturali esterne.
Ciò significa che se fino a qualche decennio addietro era considerato interesse pubblico un certo tipo di bene, oggi potrebbe succedere che quello stesso bene non sia oggetto di tutela da parte del diritto pubblico. Ed ancora.
Con l’evoluzione tecnologica e scientifica attualmente assistiamo alla nascita ed al riconoscimento di interessi che dapprima erano inesistenti, come ad esempio la tutela della privacy ed il trattamento dei dati sensibili. Per tale ragione diventa difficile offrire una spiegazione chiara dei termini ”interesse pubblico”.
Fatte le dovute premesse l’interesse pubblico non è altro che un valore (chiamiamolo così) appartenente ad una comunità di persone.
Esistono un’infinita varietà di interessi che potrebbero riguardare ipoteticamente queste persone ma, nel concreto, solo alcuni valori sono degni di tutela.
Capita addirittura che alcuni interessi siano percepiti in maniera differente da questo o da quell’individuo (si pensi, ad esempio, al reddito di cittadinanza considerato da molte persone come fondamentale, mentre da altre non necessario) ma per capire quali siano gli interessi effettivamente pubblici sono richiesti:
- un intervento legislativo che cristallizzi in una norma il tipo di valore comune a tutti.
- una pubblica amministrazione che si prenda la briga di realizzare e tutelare questo tipo di interessi.
Detta così la questione sembra semplice, se non fosse che l’interesse pubblico (a differenza di quello legittimo e, prima ancora del collettivo) è oggetto di differenti dibattiti, talvolta politici, talaltra economici.
Si parte dal potere conferito dalla legge alla pubblica amministrazione che deve realizzare l’interesse pubblico, per giungere all’individuazione degli strumenti fondamentali per perseguire gli obiettivi di legge.
Inoltre, qualora vengano in contrasto interessi pubblici posti sullo stesso livello, il giudice amministrativo dovrà verificare quale dei due sia oggetto di maggior tutela: il ché risulterà ancora più difficile visto che ogni interesse ha una certa sua rilevanza.
Sicuramente l’interesse pubblico (inteso nei termini appena spiegati) non è frequente e si riduce in pochissimi valori comuni a quasi la totale collettività.
Starà all’organo di vertice (di solito il politico) capire, individuare, tutelare e realizzare l’interesse pubblico e lo farà fornendo le strumentazioni necessarie (fra cui poteri, obiettivi, finalità, ambiti di discrezionalità) alle pubbliche amministrazioni.
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Cosa si intende per interesse legittimo?
Altro discorso riguarda l’interesse legittimo che, nell’ambito amministrativo, assume una connotazione particolare e degna di rilevanza.
Come per l’interesse pubblico, anche l’interesse legittimo non ha una definizione legislativa nonostante ci siano tre chiari riferimenti all’interno della Costituzione (artt. 24, 103 e 113).
E tali riferimenti riguardano il diritto del cittadino di essere tutelato nei suoi interessi legittimi: ciò che differenzia questi ultimi da un mero diritto soggettivo è l’intermediazione (ed in alcuni casi l’intercessione) di una pubblica amministrazione.
L’interesse legittimo è un qualcosa di più particolare rispetto all’interesse pubblico perché appartiene al singolo individuo posto all’interno di una comunità.
Si tratta quindi di una situazione giuridica individuale rispetto ad un valore comunitario, ma suddetta situazione viene fuori nel momento in cui una persona avrà a che fare con una pubblica amministrazione.
La rilevanza dell’interesse legittimo sta nel fatto che esiste una norma che individua un certo interesse che può essere realizzato o con l’intervento di un ente, o attraverso un comportamento omissivo da parte dello stesso ente. Facciamo un esempio.
Desidero aprire un negozio e attendo che mi venga concessa una licenza. L’interesse riconosciuto dalla legge è quello di darmi l’opportunità di lavorare mettendomi in proprio, e per far ciò ho bisogno dell’aiuto di una pubblica amministrazione, ossia del Comune.
In questo contesto il Comune è tenuto ad adottare un comportamento attivo che consiste nell’analizzare la documentazione che ho inoltrato e nel concedermi la licenza. Il mio interesse nell’ottenerla è legittimo ed il Comune è la pubblica amministrazione con cui interagisco in questo momento.
Se non ci sono problemi, il Comune dovrà concedermi la licenza, ma qualora ci fossero anomalie nella documentazione o nel tipo di attività che svolgo, il Comune dovrà rigettare la mia richiesta motivando la decisione.
A questo punto sarà mio diritto impugnare l’atto nelle sedi opportune per tutelare il mio interesse: starà al giudice decidere se il Comune avrà agito secondo legge o avrà violato il mio interesse legittimo.
Gli interessi legittimi si dividono in diverse categorie, riassumibili in:
- interesse pretensivo.
- interesse oppositivo.
Mentre con l’interesse pretensivo un individuo si attiva affinché una pubblica amministrazione intervenga per garantire un certo vantaggio, l’interesse legittimo oppositivo ha un’altra valenza.
Ovverosia opporsi ad un atto amministrativo la cui efficacia va a ledere una situazione giuridica in capo ad una persona. Si pensi ad un atto di espropriazione per un terreno che confina con la strada pubblica ed all’interesse del proprietario alla tutela della proprietà.
L’interesse legittimo, in questo caso, non è altro che la necessità di bloccare l’amministrazione per salvaguardare una parte della proprietà.
Anche l’interesse legittimo rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ed in questo caso il magistrato valuterà l’esistenza effettiva dell’interesse individuale in connessione all’interesse collettivo perseguito dalla pubblica amministrazione.
Gran parte delle volte l’individuo otterrà tutela nel procedimento, ma non sono rari i casi in cui l’interesse pubblico prevale rispetto a quello legittimo.
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Interesse pubblico ed interesse legittimo nel processo amministrativo
Come accade nell’ambito civile ed in quello penale, anche nell’amministrativo esiste un giudice, terzo ed imparziale, pronto a decidere in merito a tutte le controversie che coinvolgono una pubblica amministrazione. O per meglio dire, abbiano ad oggetto la lesione di un interesse legittimo.
Lo garantisce la Costituzione che, all’art. 113, riconosce la tutela giurisdizionale dinnanzi agli organi di giurisdizione amministrativa ogni qualvolta ci sia un atto amministrativo lesivo degli interessi legittimi.
L’interesse legittimo è l’elemento chiave che consente di distinguere quando la giurisdizione spetta al giudice ordinario e quando invece al TAR.
Esistono ambiti in cui il giudice amministrativo decide anche in merito ad un diritto soggettivo, mentre alcune situazioni (come ad esempio le questioni di lavoro nel pubblico impiego) sono rimesse invece al giudice ordinario. Orbene.
Il giudice amministrativo decide su un interesse legittimo e stabilisce se, in riferimento a quella particolare circostanza, l’individuo abbia subito o meno un danno da parte della pubblica amministrazione.
Ci troviamo dinnanzi ad una circostanza in cui il magistrato è obiettivo a differenza di due parti in contrasto fra loro poste comunque sullo stesso livello. Un individuo ed una pubblica amministrazione.
Però, da alcuni anni a questa parte si chiede a gran voce che il giudice si faccia promotore e garante degli interessi pubblici, diventando a tutti gli effetti il tutore delle pubbliche amministrazioni. Abbiamo detto nei paragrafi precedenti che l’interesse pubblico viene definito dalla legge, che attribuisce ad una pubblica amministrazione il potere di stabilire in concreto come attuare il medesimo interesse.
In molti casi alla stessa amministrazione (si pensi ai ministeri) viene assegnato il compito di individuare i pubblici interessi e nella discrezionalità riconosciuta dall’ordinamento ogni ente pubblico provvederà all’indicazione dell’interesse finale.
Se il giudice fosse tutore, promotore e garante degli interessi pubblici bisognerà vedere come costui dovrebbe comportarsi di fronte ad un contenzioso che vede in contrapposizione una pubblica amministrazione ed un privato cittadino.
Potrebbe decidere come giudice terzo ed imparziale, valutando le pretese dell’individuo e quelle dell’ente. Ma potrebbe altresì procedere come procede un magistrato penale: agire nell’interesse dello Stato e verificare che, nel concreto, l’individuo abbia ragione.
Certamente quando un giudice amministrativo riconosce la ragione ad un’amministrazione è come se, indirettamente, stia affermando l’esistenza di un interesse pubblico a cui lo stesso ente si è attenuto nel suo lavoro.
Ma l’essere garante e promotore dell’interesse pubblico significherebbe partire già col presupposto che l’interesse comune ad una collettività prevalerà sempre e comunque (se non solo in casi eccezionali) rispetto all’interesse legittimo avanzato dall’individuo.
Il risultato? Le conseguenze si avrebbero su diversi fronti, fra cui quello politico e quello economico alla base della ragion d’essere di qualsiasi interesse pubblico.
E il cittadino si troverebbe sprovvisto di tutele visto che la collettività (l’interesse della comunità a cui appartiene) sembra avere maggior importanza rispetto ad una situazione di vantaggio presumibilmente egoistica.
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Ruolo del giudice nel processo amministrativo
Il giudice nel processo amministrativo ha il compito di verificare che l’interesse legittimo avanzato dal ricorrente sia stato violato o rispettato dalla pubblica amministrazione.
Ad avallare tale tesi è principalmente la Costituzione che, negli articoli menzionati sopra (artt. 24, 103, 113), parla esclusivamente di interessi legittimi e non anche di interessi pubblici.
In tal modo il giudice diventa garante non di un interesse della collettività, ma del diritto stesso accertando nel concreto che la pubblica amministrazione si sia attenuta alle leggi che la riguardano.
Come trattato da alcune fonti (blog.lexitalia.com), l’interesse pubblico garantito dal giudice è un argomento che minerebbe le fondamenta su cui si basa il diritto processuale amministrativo, perché se fosse data prevalenza all’interesse pubblico verrebbe meno la garanzia costituzionale dello stesso interesse legittimo.
Come se non bastasse il giudice diventerebbe di parte e darebbe maggior importanza alla pubblica amministrazione piuttosto che all’individuo in qualità di singolo ricorrente.
Nei contenziosi amministrativi vediamo due parti in causa, l’una forte, l’altra debole. La parte forte è sicuramente la pubblica amministrazione i cui poteri sono attribuiti direttamente dalla legge.
La parte debole è il cittadino, che subisce (positivamente o negativamente) le scelte della pubblica amministrazione, anche in riferimento all’interesse pubblico: per tale motivazione al giudice amministrativo si chiede terzietà, imparzialità ed obiettività.
Ed è per la medesima ragione che la Costituzione parla di interessi legittimi e non di interessi pubblici; qualora l’avesse fatto si sarebbe creato un forte dislivello fra individuo ed amministrazione.
Di solito le corti supreme (si pensi alla Cassazione) individuano i diritti racchiusi in quello che è il contenitore della Costituzione. Stessa cosa dovrebbe farlo il giudice amministrativo che potrebbe ricercare gli interessi pubblici.
Ciò non accade perché tale potere è riconosciuto all’amministrazione e poi perché, come invece avviene nell’ambito civile ed in quello penale, l’interesse legittimo è sì una posizione individuale. Ma sarà individuale e degna di tutela solo quando l’individuo avrà a che fare con una pubblica amministrazione.
Il diritto riconosciuto dalla Cassazione gode di autonomia e di autodeterminazione rispetto all’interesse legittimo, perché il titolare di quel diritto può vantarsene sempre e comunque a prescindere dalle controparti. Questo non può dirsi nel caso dell’interesse legittimo che viene riconosciuto come tale solo in specifici contesti.
Per cui, va bene che l’interesse pubblico appartiene ad una comunità, va bene che il bene comune sia tutelato a seconda delle necessità. Ma l’individuo, nella sua fragilità rispetto alla pubblica amministrazione ha il diritto di essere tutelato da un giudice neutrale.
