C'era da aspettarselo. Ogni qualvolta il potere giudiziario statuisce definitivamente sulla questione interpretativa di una legge, quest'ultima viene ampiamente aggirata.
Ieri era una consuetudine, oggi un emendamento che, qualora fosse approvato, eluderebbe il limite del doppio mandato così come chiarito dalla Corte di Cassazione.
A scontrarsi sono una recente sentenza della Suprema Corte, la n. 32781 del 2018 e una norma inserita nel decreto legge sulle semplificazioni, ancora in discussione nell'aula del Senato.
Lo scenario è facile da intuire: da un lato c'è chi si schiera con la necessità di concedere una proroga alla pratica delle elezioni nei consigli degli ordini circondariali forensi. Dall'altro qualcuno combatte affinché anche in tali ambiti ci sia un ricambio professionale atto a salvaguardare la professione dell'avvocato.
Ma cosa potrebbe accadere se l'emendamento fosse approvato? Cosa statuisce la Cassazione a tal proposito? Vediamolo insieme!
Limite del doppio mandato: Cassazione vs Consiglio Nazionale Forense
Come accade per gran parte delle cariche elettive esistono delle regole (contenute in apposite leggi) che garantiscono differenti diritti, quali potrebbero essere il ricambio delle posizioni, la partecipazione eguale degli aventi diritto nonché la rappresentazione democratica di chi vi prende parte.
Questi diritti vigono anche nell'ambito delle elezioni dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi e i principi sono stabiliti, attualmente, dalla legge n. 113 del 2017.
Per ciò che ci interessa, il riferimento da prendere in considerazione è l'art. 3, comma 3 della medesima legge che disciplina l'elettorato attivo e passivo alle cariche suddette.
La norma in questione dice infatti che sono eleggibili gli iscritti agli albi professionali forensi che hanno contemporaneamente diritto di voto, non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell’avvertimento e non abbiano ricoperto la carica di consigliere per più di due mandati esecutivi.
Tale limite è derogato in due casi:
1. fra il doppio mandato e la successiva ricandidatura siano trascorsi un numero di anni uguale al tempo per cui si è svolto il precedente mandato;
2. il mandato ha avuto una durata complessiva inferiore a due anni.
Fin qui tutto chiaro, se non fosse che tale disposizione era ampiamente disattesa nella realtà, per una semplice ragione. Trattandosi di una norma, come tale è soggetta a differenti interpretazioni che potrebbero essere talvolta diverse e contrastanti fra loro ma, nel totale, tutte ammissibili.
Quando una norma risulta poco chiara si ricorre ad un organo superiore (quale ad esempio la Cassazione) che, con il suo potere e i suoi esperti cercherà di rendere esplicita e plausibile l'interpretazione della legge.
Della norma in questione l'oggetto della controversia è l'assenza di una specifica menzione circa la retroattività della disposizione. In altre parole si pensava che l'art. 3 co.3 l. n. 113/2017 avesse valore a partire dall'entrata in vigore della stessa normativa.
Lo ha spiegato il Consiglio Nazionale Forense che, rigettando il ricorso di un avvocato in merito alla rielezione di candidati presumibilmente inidonei (per via del doppio mandato), aveva affermato l'irretroattività della norma.
Ma la Cassazione è stata di diverso avviso e ha precisato che l'art. 3 comma 3 è abbastanza chiaro a riguardo e, qualora non lo fosse, una norma transitoria della stessa legge fugherebbe ogni tipo di dubbio.
L'art. 17 co. 3 estende esplicitamente l'applicazione del limite del doppio mandato anche alle nuove elezioni, quelle avvenute a partire dal 2017, ragion per cui la disposizione in esame è soprattutto retroattiva.
Per avallare la sua tesi la Suprema Corte prende più di un riferimento ed aggiunge che per alcune tipologie di mandato elettorale passivo (si veda quello dei Sindaci e dei Presidenti di Provincia) la regola generale è il limite del doppio mandato.
Gli ermellini, per concludere, statuiscono un qualcosa di fondamentale per la legge oggetto di esame, ovverosia che il limite del doppio mandato non regola qualcosa che ha a che fare con il passato.
L'ineleggibilità temporanea attribuisce alle situazioni future una nuova rilevanza ed una nuova considerazione ponendo in luce differente fatti e rapporti già avvenuti in precedenza.
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Emendamento sul limite del doppio mandato per gli avvocati
A dire il vero la situazione è abbastanza controversa e le fonti a riguardo sembrano contrastare fra loro. Secondo alcune fazioni politiche di maggioranza l'emendamento introdotto al decreto legge sulle semplificazioni statuirà una volta per tutte l'incandidabilità degli avvocati eletti due volte di seguito.
In altri termini l'emendamento in questione avrebbe lo scopo (una volta approvato) di chiarificare quanto già è stato ribadito dalla Corte di Cassazione, mettendo per iscritto un principio oramai noto.
Eppure alcuni rumors vorrebbero che ci sarebbe un ulteriore emendamento, uguale e contrario, che dovrebbe statuire qualcosa di diverso.
Secondo alcune fonti l'emendamento dovrebbe ribaltare la decisione della Corte facendo partire il conteggio degli anni di mandato dal 2012, ossia periodo in cui è stata introdotta la riforma sull'ordinamento della professione forense.
Criticato da molti, questo emendamento non solo sarebbe contrario alla pronuncia della Cassazione, che riconosce la retroattività della legge 113/2017 (in riferimento all'incandidabilità presso i Consigli degli Ordini degli Avvocati) a prescindere dal periodo, ma andrebbe ad aggirare ''legalmente'' una norma favorendo quindi i nuovi candidati.
Per capire bene la situazione è necessario soffermarsi su quello che sta succedendo in questo periodo. Il 2018 si è appena concluso e alcuni Consigli dell'Ordine degli Avvocati stanno procedendo con le elezioni dei nuovi consigli.
Alcune proclamazioni saranno imminenti, altre invece sono state slittate di qualche mese e in specifiche circostanze (come chiarisce l'Associazione Nazionale Forense) la sentenza della Suprema Corte verrà forse disattesa.
In mancanza di comunicazioni e direttive da parte del Consiglio Nazionale Forense la situazione è in stallo ed il rischio che si corre è quello di generare confusione fra i vari COA provinciali.
A sollevare dubbi sono le varie associazioni forensi che, accordandosi giustamente all'indirizzo della Cassazione, gridano a gran voce che la sentenza venga rispettata.
E assieme alla sentenza anche i principi in essa statuiti, quali ad esempio la tutela degli interessi di categoria, la correttezza e l'imparzialità delle funzioni di rappresentanza, la simmetria di potere fra esponenti già in carica e nuovi candidati.
Ciò che rimane certo tutt'ora è che siamo davanti ad un decreto legge ancora in fase di discussione, non ancora approvato nè, tanto meno, promulgato.
Gli emendamenti sono ancora da esaminare e non è detto che vengano confermati. I consigli provinciali si muovono in maniera autonoma, non essendoci linee guida univoche attinenti alla decisione della Suprema Corte, mentre alcune elezioni imminenti sono state rimandate per correttezza.
Sicuramente molti avvocati auspicheranno ad un intervento immediato, volto ad impedire ogni tipo di cristallizzazione di posizioni di potere, ma nel frattempo si spera che una pronuncia così importante venga presa in considerazione nelle aule del Parlamento.
Elezione dei componenti dei COA: cosa dice la legge 113/2017
La legge n. 113/2017 regola le elezioni dei consigli circondariali istituiti presso tutti i tribunali italiani definendo principi, termini e condizioni per procedere alla candidatura. L'elettorato è attivo e passivo e tale diritto (di eleggere e di essere eletti) spetta agli avvocati iscritti all'ordine.
L'intera procedura viene seguita nella persona del Presidente del COA, previa delibera del consiglio, mentre la propaganda elettorale dovrà avvenire secondo i principi contenuti del Codice Deontologico Forense (basarsi quindi su informazioni, essere inoltre trasparente, veritiera e corretta).
Le votazioni sono segrete e potranno avvenire anche adoperando un sistema elettronico: il sistema scelto per le elezioni telematiche dovrà possedere delle caratteristiche tecniche atte a verificare la correttezza e la segretezza del voto. Lo scrutinio dovrà avvenire nell'immediato e a conclusione delle operazioni di voto.
Questo tipo di procedura sarà pubblica e dell'intera operazione ne verrà redatto un verbale.
La proclamazione avrà luogo alla conclusione dello scrutinio e ad essere eletti saranno i candidati che avranno ottenuto il maggior numero di voti fino al raggiungimento del numero di seggi da attribuire.
In caso di parità di punteggio, sarà privilegiato il più anziano per iscrizione all'albo e, successivamente, il più anziano di età.
La normativa in questione si pone in concomitanza alla legge n. 247/2012 e diventa un punto di riferimento fondamentale per l'elezione dei consiglieri del COA.
Il perché lo si intuisce sia dal modo con cui si procede alla votazione, sia ai requisiti di candidabilità posseduti dall'avvocato.
Il limite del doppio mandato garantisce il ricambio delle posizioni e la partecipazione dei candidati sarà garantita anche a quelli di nuova generazione.
Come aveva affermato la Cassazione, ciò che bisognerà scongiurare sarà la cristallizzazione dei poteri e la reiterazione di certi comportamenti che, a lungo andare, potrebbero risultare nocivi.
Quello che emerge è infatti la tutela degli interessi degli iscritti e non il diritto ad essere rieletti, per tale ragione la retroattività è fondamentale soprattutto in questo contesto.
La legge 113/2017 contiene poche norme, in totale sono venti, ma all'interno di ciascun articolo è racchiusa una disciplina chiara, univoca e di certa interpretazione.
È vero, quando una legge sembra semplice la stessa presta il fianco a differenti interpretazioni ed è forse questo il principale motivo per cui circolano due tipi di emendamento.
Che si legiferi in modo univoco sull'incandidabilità, oppure si proroghi la decisione della Cassazione nei successivi mesi, quello che emerge è l'esigenza di creare un indirizzo univoco almeno da parte del Consiglio Nazionale Forense.
Lo chiedono le associazioni professionali, ma anche i COA e chi ancora crede nell'onestà delle procedure. A maggior ragione se riguardano gli avvocati.
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Emendamenti sul doppio mandato: cosa succederà in futuro?
Abbiamo constatato che esiste un indirizzo univoco della Cassazione che statuisce la retroattività della disposizione e il limite del doppio mandato. Abbiamo altresì constatato che siamo in un periodo in cui le elezioni del COA sono imminenti.
Abbiamo inoltre sottolineato che mancano posizioni e linee guida del Consiglio Nazionale Forense e per rispondere ad ogni dubbio gli emendamenti in questione sarebbero due.
Il primo seguirebbe la pronuncia della Corte Suprema. Il secondo aggirerebbe l'interpretazione fornita dagli ermellini. Ma cosa succederebbe se uno dei due emendamenti fosse approvato?
Posto che alcuni COA hanno rinviato le elezioni di qualche mese, qualora fosse approvato l'emendamento ''pro Cassazione'' la situazione sarebbe la seguente. Coloro che hanno ricoperto la carica di consigliere potrebbero essere rieletti se:
- il mandato precedente è stato inferiore al biennio.
- hanno espletato un solo mandato.
- hanno superato il numero di anni pari a quelli del doppio mandato a cui hanno presenziato in passato.
Chi invece ha ricoperto la funzione per due periodi consecutivi non potrà essere rieletto per un periodo pari alla durata del doppio mandato.
Non importerà se la doppia carica è stata ricoperta prima del 2017 ma dopo il 2012 o in antecedenza a quest'ultimo periodo. La retroattività è valida anche prima del 2012.
Poniamo invece il caso che ad essere approvato fosse l'emendamento che pone come soglia il periodo del 2012, anno di entrata in vigore della riforma della professione forense.
In tale contesto le cose cambierebbero e, nonostante rimanesse fermo il limite del doppio mandato, questo sarà valido solo per le candidature avvenute dopo il 2012. Chi avrà ricoperto cariche consecutive prima di tale periodo non subirà limitazioni dall'emendamento in questione.
Sicuramente questa correzione della legge 113/2017 favorirà i candidati odierni, quelli per cui l'intero dibattito rimane tutt'ora acceso (e irrisolto) fra associazioni, Cassazione e Consiglio Nazionale Forense, ma potrebbe avere anche l'intento di chiarificare il clima di marasma che si è venuto a creare negli ultimi mesi.
La retroattività permarrebbe, ma partirebbe dal 2012 e non contemplerebbe quindi i periodi antecedenti. Si solleveranno proteste e si chiederà una revisione, perché sembrerà assurdo non attenersi ad un orientamento giurisprudenziale di così tanta importanza.
Ma a prescindere della decisione adottata dal Parlamento, una cosa appare certa. Un potere, qualsiasi esso sia, per funzionare ha bisogno di rinnovarsi per garantire novità e modernità nel contesto di riferimento. È vero che l'esperienza conta, come conta la reputazione di chi ha già svolto il mandato.
Ma le opportunità andrebbero concesse a tutti, anche solo per provare. Per questo ciò che si auspica è una decisione democratica, che sia rispettosa principalmente del ruolo dell'avvocato.
