Il Codice dell’amministrazione digitale, denominato CAD, D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, all’art. 40, rubricato “Formazione di documenti informatici”, introduce un innovativo e fondamentale precetto: “Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71”.
La norma richiamata stabilisce, quindi, un preciso obbligo: i documenti delle pubbliche amministrazioni devono essere prodotti esclusivamente in modalità informatica.
La dematerializzazione dei flussi documentali all’interno delle pubbliche amministrazioni non rappresenta solo un’opportunità o un percorso volto al raggiungimento di livelli di maggior efficienza, efficacia, trasparenza, semplificazione e partecipazione, ma rappresenta anche un preciso ed improrogabile precetto normativo.
Al centro di questo scenario si colloca il documento informatico definito all’art. 1, comma 1, lett. p), del CAD come “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”.
Documento amministrativo informatico
Per individuare una più completa definizione di documento amministrativo informatico, è necessario richiamare quanto disposto dall’art. 22, comma 1, lett. d), della Legge 7 agosto 1990, n. 2411 , laddove si afferma che per documento amministrativo, si intende “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
Tale definizione è stata poi riformulata dal Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, c.d. TUDA2 , dove all’art. 1, comma 1, lett. a), viene stabilito che per documento amministrativo si deve intendere “ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa”.
Ciò che contraddistingue il documento digitale è la sua forma elettronica (rappresentazione informatica). Solo in questa forma quindi, il documento informatico può essere formato, acquisito, sottoscritto, trasmesso e conservato.
Come i documenti analogici, anche i documenti informatici sono destinati ad essere conservati nel tempo ma, mentre per i documenti analogici le regole di archiviazione sono relativamente semplici, per i documenti informatici sono richiesti “particolari accorgimenti” in grado di garantire, durante l’intero ciclo di gestione degli stessi, il mantenimento del loro valore giuridico e legale.
Ecco quindi che il governo dei documenti informatici nell’ambito del loro ciclo di vita deve fondarsi sull’adozione di regole, di procedure giuridiche, legali, archivistiche, tecnologiche e funzionali e di strumenti in grado di assicurare, sin dalle prime fasi della loro gestione, una corretta produzione dei medesimi. Poiché solo una corretta formazione del documento informatico ne consente una conservazione conforme alla norma a costi ragionevoli.
La corretta gestione con strumenti informatici dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni diviene quindi un momento fondamentale del processo di dematerializzazione dei documenti e dei procedimenti amministrativi, ponendosi come un processo qualificante di efficienza, efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa.
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Documenti digitali nella pubblica amministrazione
Secondo il disposto dell’art. 20, comma 1-bis, del CAD, “L'idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio 5 , tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità, fermo restando quanto disposto dall'articolo 21”. Dal punto di vista legale, quindi, il documento informatico è destinato a produrre effetti giuridici diversi a seconda dei requisiti che possiede.
Affinché il documento digitale integri le caratteristiche di qualità e sicurezza deve essere gestito all’interno di un sistema di gestione documentale.
A tal proposito, occorre fare riferimento all’art. 52 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, che stabilisce cosa deve garantire un sistema di gestione informatica :
- garantire la sicurezza e l'integrità del sistema;
- garantire la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;
- fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto dall'amministrazione e i documenti dalla stessa formati nell'adozione dei provvedimenti finali;
- consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;
- consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle disposizioni in materia di trattamento dei dati personali;
- garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del sistema di classificazione d'archivio adottato.
Il governo dei documenti digitali all’interno del sistema di gestione documentale dell’ente, realizzato secondo le prescrizioni del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, del DPCM 3 dicembre 2013 in tema di protocollo informatico e del DPCM 13 novembre 2014 in tema di documento informatico, è quindi in grado di garantire il controllo generale e sistematico della documentazione amministrativa e, al contempo, attribuire ai documenti amministrativi informatici quelle caratteristiche di qualità e sicurezza.
La qualità può essere intesa anche come la capacità del documento di rendere fruibili le informazioni in esso contenute.
Il documento informatico deve essere in grado di garantire la “leggibilità” del suo contenuto, posto che questa dipende dalla possibilità e dalla capacità di interpretare ed elaborare correttamente i dati binari che costituiscono il documento secondo le regole stabilite dal formato con cui esso è stato rappresentato. La scelta dei formati risulta estremamente importante e, dal punto di vista della leggibilità dei documenti informatici, decisiva.
Qualsiasi oggetto digitale (ad es. un documento informatico) viene memorizzato sotto forma di file, ovvero come una sequenza di bit “0” o “1”, considerati come un’entità unica dal punto di vista logico e fissati con una certa organizzazione fisica su un supporto di memorizzazione.
Il documento informatico, come insieme di bit, esiste dunque solo in relazione ad un sistema informatico in grado di visualizzarlo o di trasferirne il contenuto su un supporto materiale (stampa), in modo che un essere umano possa prendere conoscenza del suo contenuto.
Così, ad esempio, le informazioni contenute in un file creato con una data applicazione (word, excel, writer, calc, ecc.) vengono memorizzate secondo un particolare formato.
Il formato dipende quindi dall’applicazione utilizzata nella fase di formazione del documento, di conseguenza, una determinata applicazione può interpretare correttamente e operare solo su file il cui formato è noto all’applicazione stessa.
Diversamente la sequenza di bit memorizzata non avrebbe alcun significato e non sarebbe in alcun modo intelligibile se non se ne conoscesse il relativo formato.
Il documento digitale firmato elettronicamente
L’art. 21, comma 1, del CAD, stabilisce che “il documento informatico, cui è apposta una firma elettronica, sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità”.
Con questo tipo di firma, detta anche “debole” o “leggera”, il documento digitale non assume quelle caratteristiche in grado di garantire provenienza ed integrità; la capacità probatoria del documento informatico così sottoscritto è, quindi, interamente rimessa alla libera valutazione del giudice. In altri termini, il documento digitale non offre alcuna garanzia circa eventuali alterazioni e/o contraffazioni del suo contenuto informativo intervenute dopo la sua formazione.
Per attribuire al documento digitale una maggiore capacità probatoria è necessario ricorrere ad una delle seguenti tre firme, tutte appartenenti alla famiglia delle firme c.d. avanzate:
- firma avanzata (semplice);
- firma qualificata o firma digitale;
Il comma 2, dell’art. 21 del CAD stabilisce che “Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all'articolo 20, comma 3, Linee guida sulla conservazione dei documenti informatici 12 che garantiscano l'identificabilità dell'autore, l'integrità e l'immodificabilità del documento, ha l'efficacia prevista dall'articolo 2702 del codice civile. L'utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria”.
Di conseguenza il documento digitale deve essere formato ex art. 21 garantendo l'identificabilità dell'autore, l'integrità e l'immodificabilità del documento.
Conservazione digitale dei documenti
Le risorse digitali per loro natura sono soggette a un continuo, più o meno frequente, processo di trasformazione che ne consente l'accesso nel tempo, ma implica rischi gravi di perdite e manipolazioni.
Conservare documenti e archivi informatici deve evolversi da un modello di conservazione passiva o inerte, anche se sono sempre presenti idee di risolvere il problema con la scoperta di supporti per il digitale di lunghissima durata, ad un modello di conservazione attiva basato su un sistema complessivo dedicato alla conservazione.
Si può quindi dire che in ambiente digitale l'attenzione della conservazione deve spostarsi dal supporto al contenuto e sono necessarie attive politiche ed efficienti pratiche per conservare e tramandare documenti informatici garantendo nel lungo termine il mantenimento del valore giuridico, delle caratteristiche di integrità ed autenticità e nel contempo il loro accesso, la loro leggibilità e intelligibilità nel contesto di relazioni e vincoli originari.
La conservazione in ambiente digitale è dunque una funzione attiva e continua nel tempo che deve iniziare fin dalla nascita stessa dei documenti.
Accanto ai molti vantaggi in termini, per esempio, di capacità di ricerca e di riproduzione, la diffusione delle tecnologie digitali in ogni campo porta certi svantaggi.
Il rapido invecchiamento delle tecnologie digitali crea considerevoli pericoli tecnici, in particolare un maggiore rischio rispetto al passato di perdita della possibilità di recuperare, restituire o interpretare informazioni. Non sarebbe saggio considerare il problema solo dal lato tecnico.
Ci sono anche elementi organizzativi, legali, industriali, scientifici e culturali che devono essere considerati. Ignorare i problemi generati dalla conservazione delle informazioni in formato digitale condurrà inevitabilmente alla perdita di tali informazioni.
La conservazione dei documenti e dei fascicoli informatici è dunque l'attività volta a proteggere e mantenere, cioè custodire, nel tempo gli archivi di documenti e dati informatici. Il tempo di conservazione, come ricordato dall'art. 43 del CAD può essere “permanente”, cioè indefinito nel futuro o come viene spesso indicato “a lungo termine”, cioè un arco temporale sufficientemente ampio da essere interessato da cambiamenti tecnologici.
Il suo obiettivo primario è di impedire la perdita o la distruzione non autorizzata dei documenti e di mantenere nel tempo le loro caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità. Per fare ciò è necessario offrire effettive garanzie di mantenimento delle caratteristiche dei documenti che assicurano il valore di fonte attendibile e di prova giuridicamente rilevante, avendo la capacità di dimostrare in sede giuridica che il processo conservativo è stato correttamente eseguito e il risultato è stato realmente conseguito.
Tutto ciò detto possiamo affermare che l’obiettivo principale è garantire che in un futuro, anche lontano, i documenti digitali prodotti oggi possano continuare ad essere letti e utilizzati assicurando il loro valore giuridico e la loro corretta collocazione nell'ambito dell'archivio dei soggetti produttori.
